Tương lai nào cho Khu vực Thương mại Tự do châu Á – Thái Bình Dương?

Ý tưởng hình thành FTAAP được đưa ra trong bối cảnh hai hiệp định thương mại lớn trong khu vực là Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP) đang trong tiến trình đàm phán. Do đó, kết quả của hai hiệp định này chắc chắn sẽ có ảnh hưởng to lớn đến tiến trình xây dựng FTAAP; một trong hai hoặc cả hai hiệp định sẽ có khả năng đặt nền móng cho sự hình thành một hiệp định thương mại tự do chung cho toàn bộ các nền kinh tế APEC.

FTAAP – Hiệp định tự do thương mại của các nền kinh tế APEC

Mong muốn kết nối các nền kinh tế trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương trong khuôn khổ một hiệp định thương mại tự do (FTA) duy nhất không phải là một ý tưởng hoàn toàn mới. Thực tế, ý tưởng này đã được đưa ra ngay tại hội nghị thượng đỉnh APEC 1994 ở Bogor, Indonesia.

Tại hội nghị này, các nền kinh tế thành viên đã thống nhất sẽ thực hiện tự do hóa thương mại và đầu tư vào năm 2010 đối với các nền kinh tế phát triển và năm 2020 đối với các nền kinh tế đang phát triển. Đến năm 2006, 21 nền kinh tế thành viên APEC đã nhất trí sẽ xem xét triển vọng dài hạn của FTAAP và trong năm 2010, các nhà lãnh đạo APEC đã cùng nhau đưa ra “Lộ trình hướng tới FTAAP” (Pathway to FTAAP), trong đó nêu rõ rằng các nền kinh tế thành viên của APEC sẽ theo đuổi một hiệp định tự do thương mại toàn diện trong khu vực, thông qua việc phát triển các hiệp định hiện có hoặc đang trong tiến trình đàm phán như ASEAN+3, ASEAN+6 (bây giờ là RCEP) và TPP.

Và tại Hội nghị thượng đỉnh APEC lần thứ 22, vấn đề thành lập một khu vực thương mại tự do của khu vực châu Á – Thái Bình Dương lại một lần nữa được Bắc Kinh nhắc đến thông qua đề xuất thực hiện một cuộc nghiên cứu kéo dài hai năm về khả năng hiện thực hóa FTAAP và đề xuất này đã được các nhà lãnh đạo APEC nhất trí. Nếu FTAAP được thành lập thì đây sẽ là hiệp định thương mại lớn nhất thế giới với sự tham gia của 21 nền kinh tế, chiếm đến 57,1% GDP và 45,8% tổng kim ngạch xuất khẩu của toàn thế giới.

Tiến trình hiện thực hóa FTAAP chắc chắn sẽ có mối liên hệ mật thiết với các hiệp định thương mại khác trong khu vực, đặc biệt là trong bối cảnh ngày càng có nhiều FTA được ký kết giữa các nền kinh tế, tạo nên tình trạng “Noodle bowl” – tình trạng chồng chéo các quy định điều chỉnh thương mại quốc tế, gây khó khăn cho các doanh nghiệp khi tiến hành buôn bán, trao đổi với nhau. Nếu FTAAP được thành lập và thay thế cho các FTA hiện có trong khu vực thì đây sẽ là một cơ hội lớn cho các nhà xuất nhập khẩu khi họ có được một bộ quy tắc thương mại thống nhất trong giao dịch với các đối tác khác.

Trong số các FTA hiện có trong khu vực, đáng chú ý nhất là Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP), bởi vì cả hai hiệp định này đều có sự tham gia của phần lớn các nền kinh tế thành viên APEC. Chính vì vậy, tiến trình đàm phán và kết quả của hai hiệp định này sẽ có ảnh hưởng to lớn đến lộ trình hiện thực hóa FTAAP.

TPP và RCE – những thỏa thuận thương mại khổng lồ trong khu vực

Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương (Trans-Pacific Strategic Partnership – TPP) và Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện khu vực (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) là hai hiệp định thương mại có sự tham gia của rất nhiều nền kinh tế trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương.

TPP với sự tham gia đàm phán của 12 quốc gia (Brunei, Chile, New Zealand, Singapore, Mỹ, Australia, Peru, Việt Nam, Malaysia, Mexico, Canada và Nhật Bản), chiếm 37,1% GDP và 23,4% tổng kim ngạch xuất khẩu thế giới. Trong khi đó, RCEP là một hiệp định tự do thương mại giữa ASEAN và 6 quốc gia đã ký kết FTA với tổ chức này – Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Australia – New Zealand và Ấn Độ, chiếm 28,4% GDP và khoảng 27,2% tổng kim ngạch xuất khẩu của thế giới.

Tuy cả hai đều là những hiệp định thương mại lớn trong khu vực và có sự tham gia của rất nhiều nền kinh tế trong APEC nhưng TPP và RCEP cũng có những điểm khác biệt nhất định.

Thứ nhất, trong khi các nền kinh tế tham gia TPP đã tuyên bố TPP để mở cho bất kỳ nền kinh tế nào trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương thì RCEP lại được giới hạn trong các quốc gia có ký kết hiệp định tự do thương mại FTA với ASEAN.

Thứ hai, nếu xét về mức độ tự do hóa thì TPP được đánh giá là sâu rộng hơn và toàn diện hơn so với RCEP. Các quốc gia tham gia TPP đang có tham vọng biến hiệp định này trở thành một “hiệp định tự do thương mại của thế kỷ 21” và sẽ bao gồm cả những vấn đề nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của WTO như vấn đề sở hữu trí tuệ, chính sách đầu tư và cạnh tranh, tiêu chuẩn lao động và môi trường, vấn đề mua sắm chính phủ và doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, RCEP tuy cũng hướng tới mục tiêu mở rộng hơn nữa những cam kết về tự do hóa được quy định trong những FTA hiện có giữa các nước thành viên nhưng hiệp định này được cho rằng sẽ ít tham vọng hơn và có khả năng loại trừ nhiều loại hàng hóa và dịch vụ nhạy cảm hơn so với TPP.

Nếu đàm phán thành công và đi vào thực hiện, TPP và RCEP hứa hẹn sẽ đem đến nhiều lợi ích cho các bên tham gia ký kết. Thuế suất trung bình hiện nay của các nền kinh tế TPP đang ở mức 2,55%. Con số này là 8,66% đối với các quốc gia tham gia RCEP. Chính vì vậy, việc cắt giảm thuế quan đối với nhiều loại hàng hóa trong khuôn khổ hai hiệp định sẽ góp phần thúc đẩy thương mại giữa các nền kinh tế, tạo động lực giúp cho các quốc gia này phát triển kinh tế.

Bên cạnh đó, đơn giản hóa các quy định về nguyên tắc xuất xứ (Rules of Origin – ROO) cũng được kỳ vọng là một trong những lợi ích mà hai hiệp định khổng lồ này sẽ mang lại. Các quy định về nguyên tắc xuất xứ sẽ quyết định xem liệu một mặt hàng nào đó có được hưởng những ưu đãi thuế quan trong FTA hay không.

Tuy nhiên, việc có quá nhiều FTA như hiện nay cũng đồng nghĩa với việc có quá nhiều quy tắc xuất xứ điều chỉnh mối quan hệ thương mại giữa các quốc gia. Điều này đã và đang gây ra những khó khăn cho các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xuất nhập khẩu. Chính vì vậy, nếu các nền kinh tế tham gia TPP hoặc RCEP có thể đi đến thống nhất về một bộ quy tắc xuất xứ áp dụng chung cho tất cả các bên tham gia ký kết hiệp định thì điều này sẽ làm giảm thiểu được những khó khăn mà các doanh nghiệp xuất nhập khẩu hiện đang phải đối mặt, từ đó thúc đẩy được hoạt động trao đổi buôn bán giữa các nền kinh tế. Như vậy, có thể thấy, TPP và RCEP đều là những hiệp định thương mại lớn trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương và hứa hẹn sẽ đem lại nhiều lợi ích cho các nền kinh tế trong khu vực. Chính vì vậy, tiến trình và kết quả đàm phán của hai hiệp định này chắc chắn sẽ có ảnh hưởng to lớn đến việc hiện thực hóa FTAAP. Vậy tương lai nào cho FTAAP?

Khả năng mở rộng TPP?

Trong số 16 quốc gia tham gia RCEP, hiện có 7 nước (Nhật Bản, Việt Nam, Australia, New Zealand, Singapaore, Brunei và Malaysia) đang tham gia đàm phán TPP. Bên cạnh đó, một số nền kinh tế khác trong RCEP như Thái Lan, Philippines và Hàn Quốc cũng đã bày tỏ mong muốn tham gia hiệp định này với hy vọng sẽ nhận được lợi ích từ việc tự do hóa thương mại sâu rộng hơn. Đồng thời, các quốc gia này cũng lo ngại những thiệt hại có thể đến từ việc chuyển hướng thương mại nếu họ không tham gia TPP. Bên cạnh đó, các nước hiện đang tham gia đàm phán hiệp định này cũng tuyên bố rằng TPP để mở cho tất cả các nền kinh tế trong khu vực.

Khả năng các quốc gia tham gia đàm phán TPP kết thúc đàm phán trong năm 2015 được đánh giá là khả thi (ảnh minh họa)

Điều này đặt ra hy vọng rằng TPP sẽ đặt nền tảng cho sự hình thành FTAAP trong tương lai, đặc biệt là khi TPP đã trải qua 19 vòng đàm phán (tính đến hết tháng 12/2014) và được dự kiến sẽ kết thúc trong năm 2015. Nếu đàm phán về Hiệp định TPP kết thúc theo đúng kế hoạch thì TPP sẽ có nhiều khả năng đặt nền móng cho sự hình thành của FTAAP, hơn là RCEP, hiện mới đang trong giai đoạn đầu của quá trình đàm phán.

Tuy nhiên, TPP được đánh giá là một “hiệp định thương mại tự do kiểu mới”, một “hiệp định thương mại tự do của thế kỷ 21”. Hiệp định này được cho rằng sẽ đặt ra những tiêu chuẩn cao và không chỉ gói gọn trong những vấn đề thương mại thông thường như trao đổi hàng hóa, dịch vụ, đầu tư mà còn đề cập đến những vấn đề “bên trong biên giới”, những vấn đề nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của WTO như mua sắm chính phủ, quyền sở hữu trí tuệ, vấn đề môi trường, lao động, vấn đề về doanh nghiệp nhà nước,… Điều này đặt ra một thách thức tương đối lớn cho một số nền kinh tế khác trong khu vực khi tham gia vào TPP và có khả năng sẽ làm chậm quá trình mở rộng của hiệp định này.

Với tư cách là một trong những nền kinh tế lớn nhất trong khu vực cũng như trên thế giới, việc Trung Quốc tham gia TPP sẽ mang tính quyết định đến việc liệu TPP có thể trở thành nền tảng cho sự hình thành của FTAAP trong tương lai hay không. Tính đến thời điểm hiện tại, có vẻ như Trung Quốc vẫn chưa sẵn sàng chấp nhận các điều khoản trong TPP, đặc biệt là những điều khoản liên quan đến sự minh bạch và sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường. Thay vào đó, Trung Quốc muốn tập trung thúc đẩy sự hình thành của RCEP. Tuy nhiên, gần đây Trung Quốc cũng đã đưa ra một số phát biểu tích cực về khả năng trở thành thành viên của TPP.

Theo một đại diện của Bộ Thương mại Trung Quốc, Trung Quốc “sẽ phân tích những ưu, nhược điểm cũng như cân nhắc khả năng tham gia vào TPP, dựa trên các nghiên cứu cẩn trọng và theo nguyên tắc bình đẳng, cùng có lợi”. Tương tự như vậy, trong bài phát biểu về những ưu tiên của Trung Quốc trong năm 2014, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị cho biết, “Trung Quốc luôn có thái độ cởi mở với TPP và các sáng kiến khác liên quan đến việc xây dựng khu vực mậu dịch tự do trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương”.

Sự thay đổi trong cách nhìn nhận về TPP có thể là do Trung Quốc nhận ra ý nghĩa kinh tế quan trọng của TPP đối với quốc gia này.

Thứ nhất, trao đổi thương mại với các nước thành viên TPP chiếm một tỷ trọng không nhỏ trong tổng kim ngạch thương mại của Trung Quốc (33% vào năm 2013), với 5 trên 10 đối tác thương mại lớn nhất của Trung Quốc là các nền kinh tế đang tham gia đàm phán TPP (Mỹ, Nhật Bản, Úc, Malaysia và Singapore).

Thứ hai, nếu đứng ngoài TPP, Trung Quốc có thể phải chịu thiệt hại từ tình trạng chuyển hướng thương mại. Ví dụ như nguyên tắc “xuất xứ lũy kế” của TPP nhằm khuyến khích các nền kinh tế thành viên nhập nguyên vật liệu trong nội khối TPP thay vì từ các quốc gia bên ngoài như Trung Quốc có thể ảnh hưởng đến việc xuất khẩu nguyên vật liệu của nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Tuy TPP đem đến những lợi ích nhất định cho nền kinh tế nhưng những yêu cầu, đòi hỏi cao của hiệp định này vẫn đang khiến Trung Quốc cũng như một số nền kinh tế khác băn khoăn trước câu hỏi liệu có nên gia nhập TPP hay không.

Khả năng mở rộng RCEP?

Bên cạnh TPP, RCEP cũng có thể đặt nền móng cho sự hình thành của FTAAP. Tuy nhiên, khả năng Hiệp định này được mở rộng để trở thành FTAAP được đánh giá là thấp hơn so với Hiệp định đối tác chiến lược xuyên Thái Bình Dương.

Thứ nhất, tuy mới chỉ ở giai đoạn đầu của cuộc đàm phán và không nhiều thông tin được tiết lộ nhưng RCEP được cho rằng khó có khả năng đạt được các tiêu chuẩn cao và mang tính ràng buộc đối với những vấn đề “WTO cộng” trong khi đây lại là yêu cầu cần thiết để thu hút sự tham gia của các nước phát triển. RCEP sẽ chỉ giới hạn trong vấn đề tiếp cận thị trường và những vấn đề thông thường khác mà không đề cập đến những vấn đề “bên trong biên giới” như TPP. Các quốc gia tham gia RCEP không có ý định thảo luận về các vấn đề lao động, môi trường và mua sắm chính phủ.

Thứ hai, hiện nay, những quốc gia tham gia đàm phán hiệp định RCEP mới chỉ giới hạn trong phạm vi các nước ASEAN và các đối tác FTA của tổ chức khu vực này. Chính vì vậy, để RCEP có thể trở thành hiệp định nền tảng cho sự ra đời của FTAAP thì cơ chế thành viên cần có sự thay đổi và để mở cho các quốc gia khác trong khu vực.

Kịch bản kết hợp giữa TPP và RCEP?

Nếu trong tương lai, Trung Quốc lựa chọn không tham gia TPP thì FTAAP có thể được hình thành dựa trên cách thức thứ ba. Đó là xây dựng một hiệp định hoàn toàn mới, một hiệp định kết hợp cả những yếu tố của TPP và RCEP, vừa đảm bảo được những yêu cầu cao của các nước phát triển về một hiệp định tự do thương mại nhưng cũng đủ mềm dẻo để các nước đang phát triển trong khu vực cũng có thể tham gia.

Theo cách thức này, các nền kinh tế từng tham gia đàm phán RCEP với những điều khoản ít tham vọng hơn sẽ phải chấp nhận những đòi hỏi khắt khe hơn trong FTAAP. Đồng thời, những nền kinh tế hiện đang tham gia TPP với những điều khoản toàn diện hơn và khắt khe hơn sẽ phải nhượng bộ và chấp nhận những điều khoản ít tham vọng hơn trong FTAAP. Như vậy, theo kịch bản này, các nền kinh tế APEC với những trình độ phát triển khác nhau có thể hội nhập với nhau trong một khu vực thương mại tự do FTAAP.

Trong khi đó, những điều khoản chất lượng cao và mang tính ràng buộc cao của TPP vẫn có hiệu lực giữa các thành viên tham gia hiệp định này. Như vậy, nếu FTAAP được xây dựng theo cách thức này thì quan hệ thương mại giữa các nền kinh tế lớn trong APEC, đặc biệt là Mỹ và Trung Quốc, sẽ tiếp tục được mở rộng, trong khi các nền kinh tế hiện đang tham gia đàm phán TPP cũng không phải lo lắng về việc cắt giảm các cam kết trong hiệp định để Trung Quốc và một số quốc gia khác có thể trực tiếp tham gia TPP.

Nếu FTAAP được xây dựng như một hiệp định hoàn toàn mới, kết hợp những đặc điểm của TPP và RCEP thì một hệ thống phân tầng FTA sẽ được hình thành trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, với RCEP, FTAAP và TTP được sắp xếp theo mức độ cam kết tăng dần. Các nền kinh tế trong khu vực khi đó có thể lựa chọn tham gia RCEP, FTAAP hoặc TPP. Như vậy, các nền kinh tế trong khu vực được kỳ vọng sẽ dần dần hội nhập lên mức cao nhất nhưng mỗi nền kinh tế sẽ có tốc độ hội nhập khác nhau.

Cả hai hiệp định TPP và RCEP đều đang hướng đến một sự hội nhập sâu rộng hơn nữa giữa các nền kinh tế trong khu vực và dều có khả năng đặt nền móng cho sự hình thành một hiệp định thương mại chung cho các nền kinh tế trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, FTAAP. Do việc đàm phán TPP có khả năng sẽ kết thúc trước RCEP nên có thể nói, TPP có lợi thế hơn trong việc định hình FTAAP. Bên cạnh đó, một số nền kinh tế khác trong khu vực cũng đang xem xét khả năng gia nhập TPP, trong đó có Trung Quốc. Nếu Trung Quốc và các nền kinh tế khác trong APEC gia nhập TPP thì TPP chắc chắn sẽ trở thành nền tảng cho sự ra đời của FTAAP. Tuy nhiên, với những tiêu chuẩn cao và mang tính ràng buộc lớn của TPP, việc mở rộng hiệp định này chắc chắn sẽ gặp một số khó khăn. Trong trường hợp đó, các nền kinh tế APEC có thể lựa chọn cách thức thành lập một hiệp định FTAAP hoàn toàn mới dựa trên sự kết hợp của cả TPP và RCEP.